王龍興：日本PPP立法經(jīng)驗(yàn)及啟示

全康環(huán)保:日本與我國(guó)一衣帶水，有著相同的文化基因，該國(guó)的PPP立法經(jīng)驗(yàn)，有頗多值得借鑒思考之處。日本PPP立法主要由《利用民間資金促進(jìn)公共設(shè)施等設(shè)備相關(guān)法》、《關(guān)于制定利用民間資金等公共設(shè)施整備相關(guān)項(xiàng)目實(shí)施的基本方針》提綱挈領(lǐng)，由《項(xiàng)目實(shí)施程序指南》、《項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)指南》、《物有所值指南》、《合同指南》、《監(jiān)督指南》等一系列實(shí)施細(xì)則組成完整的實(shí)施體系，首先來(lái)說(shuō)，這種立法體系是值得我國(guó)借鑒的。

從PPP立法的內(nèi)容上，個(gè)人認(rèn)為日本PPP立法和經(jīng)驗(yàn)有以下幾點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)值得我們深入思考：首先，日本在PPP項(xiàng)目中廣為采用的BTO模式值得我國(guó)借鑒。所謂BTO模式，是Build-Transfer-Operate，即建設(shè)-移交-運(yùn)營(yíng)模式的簡(jiǎn)稱，是指社會(huì)資本方投資并建設(shè)完工后即將設(shè)施所有權(quán)移交給政府方，政府方再將該設(shè)施的經(jīng)營(yíng)權(quán)授予社會(huì)資本方的模式。據(jù)統(tǒng)計(jì)，日本有超過(guò)70%的PPP項(xiàng)目采用BTO模式實(shí)施，BTO模式是與日本“中央集權(quán)”的政治體制密切相關(guān)的，日本政府注重在PPP模式中保有對(duì)項(xiàng)目資產(chǎn)的所有權(quán)，僅將運(yùn)營(yíng)權(quán)授予社會(huì)資本方，一方面限制了項(xiàng)目公司處置項(xiàng)目資產(chǎn)的權(quán)限，保障資產(chǎn)安全，降低項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)；另一方面，由于 BTO 方式的所有權(quán)歸屬政府方，項(xiàng)目公司在合作期可以免繳持有項(xiàng)目不動(dòng)產(chǎn)而可能產(chǎn)生的各種稅費(fèi)，降低了項(xiàng)目公司的運(yùn)營(yíng)成本。

其次，我國(guó)可以考慮學(xué)習(xí)日本設(shè)立統(tǒng)一的PPP項(xiàng)目管理和推廣機(jī)構(gòu)。日本《利用民間資金促進(jìn)公共設(shè)施等設(shè)備相關(guān)法》第85、86條對(duì)PFI推進(jìn)委員會(huì)的職權(quán)進(jìn)行了規(guī)定，該委員會(huì)直屬日本內(nèi)閣，統(tǒng)籌負(fù)責(zé)PFI項(xiàng)目的管理和推廣工作，另外，在地方上也設(shè)置了提案、咨詢、對(duì)話窗口一元化的專門(mén)機(jī)構(gòu)。例如橫濱市共創(chuàng)前臺(tái)、神戶市官民合作推進(jìn)室等，即從中央到地方都設(shè)立了統(tǒng)一的管理和推廣機(jī)構(gòu)。這種統(tǒng)一的機(jī)構(gòu)有利于加強(qiáng)社會(huì)資本和政府方的溝通，特別是目前我國(guó)盡管在《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政管理暫行辦法》等文件中對(duì)社會(huì)資本發(fā)起PPP項(xiàng)目有籠統(tǒng)的規(guī)定，但是因?yàn)槿狈y(tǒng)一的溝通機(jī)構(gòu)，社會(huì)資本方往往有意發(fā)起PPP項(xiàng)目卻不知向何部門(mén)提案，而建立統(tǒng)一的PPP項(xiàng)目管理和推廣機(jī)構(gòu)有助于解決這一困境。

再次，日本PPP項(xiàng)目的回報(bào)機(jī)制對(duì)我國(guó)下一步的PPP項(xiàng)目發(fā)展有啟發(fā)價(jià)值。根據(jù)統(tǒng)計(jì)，日本超過(guò)70%的PPP項(xiàng)目采用“政府付費(fèi)”的回報(bào)方式，盡管這種現(xiàn)象與日本的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平有關(guān)，即日本政府的財(cái)政實(shí)力相對(duì)雄厚且基礎(chǔ)設(shè)施相對(duì)較為完善，需要的是創(chuàng)新性、智慧性的運(yùn)營(yíng)模式，但對(duì)我國(guó)PPP的發(fā)展也有啟發(fā)意義，即PPP模式絕不是一種“政府融資模式”，其更重要的意義在于創(chuàng)新基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的管理運(yùn)營(yíng)模式，提高公共產(chǎn)品的供給效率。目前學(xué)界有聲音要限制乃至禁止“政府付費(fèi)類PPP項(xiàng)目”的發(fā)展，個(gè)人理解這是不可取的，我國(guó)目前各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展并不平衡，一些地區(qū)需要的是更為先進(jìn)、創(chuàng)新、智慧的管理運(yùn)營(yíng)模式，一刀切式的禁止政府付費(fèi)類PPP項(xiàng)目并不符合我國(guó)國(guó)情。

最后，日本政府對(duì)PPP項(xiàng)目的支持模式值得我們進(jìn)一步學(xué)習(xí)和思考。日本的《利用民間資金促進(jìn)公共設(shè)施等設(shè)備相關(guān)法》對(duì)政府對(duì)PPP項(xiàng)目的資金、政策支持做了詳細(xì)的規(guī)定，包括但不限于國(guó)家或地方政府可以向中選社會(huì)資本方提供土地等行政財(cái)產(chǎn)，可以向中選社會(huì)資本方提供稅收減免優(yōu)惠；允許社會(huì)資本方無(wú)償或者低于市場(chǎng)價(jià)的價(jià)格使用國(guó)有財(cái)產(chǎn)；要求銀行及其他金融機(jī)構(gòu)可以為 PPP項(xiàng)目提供無(wú)息貸款或者低息貸款，特別是允許日本政策投資銀行向PPP項(xiàng)目提供無(wú)息貸款。這些對(duì)PPP項(xiàng)目的支持方式，例如與PPP項(xiàng)目高度相關(guān)的土地、國(guó)有廠房的供應(yīng)，對(duì)我國(guó)進(jìn)一步發(fā)展PPP項(xiàng)目有很好的學(xué)習(xí)價(jià)值，我們可以總結(jié)這些方式的實(shí)質(zhì)內(nèi)核，結(jié)合我國(guó)現(xiàn)有的法律，進(jìn)一步制定符合我國(guó)國(guó)情的PPP項(xiàng)目支持模式。